За изменение и допълнение на Конституцията на Република България и на действащото законодателство

ДО
НС на Република България 

Предложение на основание чл. 44 от ЗПУГДВМС

1. Укрепване на правовата държава чрез независим съд, отчетна и отговорна прокуратура:

1.1. Радикална съдебна реформа, гарантираща независимо и справедливо правосъдие, като се реформира Висшия съдебен съвет (ВСС), който да остане административен и кадрови орган само за съдиите. 

  • Редуциране на парламентарната квота във ВСС до една трета от състава (5 членове) от 15-членен орган. Осем членове следва да се избират пряко от съдиите, като представляват различните нива на съдебната система (районно, окръжно, апелативно, върховно), а председателите на Върховния касационен съд (ВКС) и Върховния административен съд (ВАС) са членове по право. ВСС се председателства от председателя на ВКС, а в негово отсъствие – от председателя на ВАС.
  • Председателите на ВКС и ВАС да се предлагат от общите събрания на съдиите на двете съдилища и да са действащи съдии в съответния съд към момента на избора.
  • Окончателното решение за освобождаване от длъжност на председателите на ВКС и ВАС се взема от Конституционния съд, а предложението трябва да се подкрепи от две трети от състава на ВСС, вкл. мнозинство от членовете, пряко избрани от съдии.

Мотиви: С предлаганите промени (в чл. 129, чл. 130 и чл. 130а от Конституцията) се укрепва независимостта на съдиите, които получават възможност за реално самоуправление в един реконструиран Висш съдебен съвет при зачитане на публичния интерес. По този начин се изпълняват стандарти за независимо администриране на съдебната власт, установени от Венецианската комисия на Съвета на Европа (Становище No 855/2016; Становище No 816/2015; Изследване No. 403/2006) и в съдебното право на Съда на ЕС (Commission v. Poland). За да се ограничи директното политическо влияние, членовете на ВСС, избрани от парламентарната квота, не трябва да са действащи политици (народни представители), а да са по същество гражданска/ обществена квота (представители на академичните среди, изтъкнати юристи от практиката, представители на професионални юридически организации).

Чрез включването на Конституционния съд като решаващ орган в процедурата по освобождаване на председателите на ВКС и ВАС се създават гаранции за справедлив съдебен процес като превенция срещу политически мотивирани инициативи за освобождаване.  

1.2. Реформа на прокуратурата, гарантираща нейната отчетност пред обществото и ефективност в борбата с корупцията и престъпността.

  • Главният прокурор да се избира от парламента с мнозинство три пети (144 от народните представители) по предложение на министъра на правосъдието.
  • Намаляване мандата на главния прокурор на 5 години.
  • Изграждане на прокуратурата като самостоятелна независима институция, като кариерните и дисциплинарните правомощия по отношение на прокурорите се осъществяват от Прокурорски съвет в състав 11 членове – 4 от тях, избирани от прокурорите; 5 избрани от парламента (представители на различни юридически професии и организации), главният прокурор (по право), министърът на правосъдието (по право). 
  • Освобождаване (импийчмънт) на главния прокурор – по инициатива на министъра на правосъдието или една пета от народните представители, като се поддържа от парламента с мнозинство от 140 народни представители. Окончателното решение се взема от Конституционния съд или президента.
  • Ограничаване на функциите на прокуратурата само до функции в рамките на наказателния процес – отпадане на общия надзор за законност по отношение актове и действия на държавните органи.
  • Последователно въвеждане на съдебен контрол върху актовете на прокурора, отнасящи се до съществените етапи от движението на наказателното производство.

Мотиви: Създаване на гаранции, че прокуратурата ще бъде институция, защитаваща обществения интерес, публично отчетна и отговорна, а не репресивен инструмент  срещу бизнес и политически опоненти. Създаването на самостоятелен Прокурорски съвет, доминиран от представителите на парламентарната (обществената) квота, е гаранция срещу концентрацията на власт в институцията на главния прокурор, включително и по отношение на кариерните и дисциплинарните правомощия спрямо прокурорите.

Въвеждат се реални механизми за търсене на отговорност и отчетност по отношение на  главния прокурор – чрез намаляване на мандата на 5 години, чрез процедурата за избор от парламента с мнозинство три пети от народните представители, както и освобождаване от длъжност за извършени тежки/системни нарушения (вкл. престъпления) и/или увреждане на престижа на съдебната власт. Изборът и отчитането пред парламента гарантират по-висока степен на легитимност на упражняваната от главния прокурор репресивна власт, както и споделяне на отговорността с представителите на изпълнителната власт по отношение формирането на наказателната политика на държавата. 

Предложената процедура за освобождаване от длъжност в максимална степен гарантира легитимен формат на публична отчетност при извършени тежки нарушения, като в същото време създава предпоставки за справедлив и независим съдебен процес. Чрез включването на Конституционния съд като решаващ орган в тази процедура се ограничават изцяло политически мотивираните инициативи за освобождаване.     

Фокусирането само върху функциите в наказателния процес следва да ограничи възможностите за произволно упражняване на властта и да повиши ефективността на държавното обвинение.

Предложените промени съответстват на стандарти и препоръки на Венецианската комисия (Изследване N° 494 / 2008; Становище No 855/2016; Становище No 968/2019), както и на юриспруденцията на Европейския съд по правата на човека (дело Колеви с/у България).

2. Допълнителни гаранции за правата на гражданите и решителна лустрация

2.1. Въвеждане на пряка индивидуална конституционна жалба, осигуряваща граждански контрол върху дейността на парламента, така че приеманите закони да не нарушават конституционните права на гражданите (изменение в чл. 150 КРБ)

  • Създаване на възможност долуинстанционните съдилища да сезират пряко КС относно конституционността на закон, приложим по конкретно дело – форма на конкретен конституционен контрол, който допълва възможността за индивидуална конституционна жалба, както и укрепва независимостта на всеки съд.
  • Конкретните основания за допустимост ще бъдат уредени в специален закон.

Мотиви: Българският конституционен модел следва да предвиди възможност за адекватна защита на конституционните права и свободи на гражданите от противоконституционните актове на Народното събрание. Българският модел на конституционно правосъдие, макар и изграден въз основа на европейския централизиран модел,  е изключение от него, доколкото не урежда възможност гражданите пряко да сезират КС, както и не допуска долуинстанционните съдилища да го сезират пряко във връзка с висящи пред тях конкретни съдебни спорове. Във втората хипотеза ситуацията е парадоксална, защото всеки съд (съдия) по конкретно дело може да се обърне към Съда на ЕС с искане за произнасяне с преюдициално заключение във връзка с тълкуването и прилагането на европейското право, а не може пряко да се обърне към националната конституционна юрисдикция.

За да се гарантира пълноценна защита на правата и свободите на гражданите, следва да се уреди както индивидуалната конституционна жалба, така и възможността долуинстанционните съдилища да сезират пряко КС (изменение в чл. 150 от Конституцията).

По отношение на индивидуалната конституционна жалба следва да се предвидят адекватни филтри, които да гарантират, че КС ще разглежда наистина значими въпроси и няма да се допусне необосновано забавяне поради претоварване на съда. Тази реформа следва да е съпътствана с организационно, кадрово и ресурсно подсилване на КС като администрация.

Филтрите могат да бъдат:

предмет – жалбите се допускат, когато със закон се нарушaват конституционните права и свободи на гражданите;

– липса на установена съдебна практика – КС не се е произнасял с решение по съответните разпоредби от закона по инициатива на други субекти. 

2.2. За законодателна гражданска инициатива по предложение на 10 хил. граждани – гражданите да могат да инициират пряко законопроекти, които да се обсъждат и приемат равнопоставено със законопроектите, внасяни от народни представители и Министерския съвет (допълнение в чл. 88  КРБ).

Мотиви: По отношение на този специален вид инициатива следва да се прилагат същите процедури за разглеждане на предложението от парламента, които се прилагат и за внесените законопроекти от народни представители и Министерския съвет. Приемането на тази възможност би допринесло за това да имаме законодателен процес действително отворен към гражданите и съобразен с дневния ред и интересите на гражданското общество. Също така, тази процедура ще създаде възможност за контрол върху открито лобистки законопроекти, внасяни от отделни народни представители.

2.3. За общество и институции, освободени от сянката на комунистическия режим чрез последователна лустрация на висши публични длъжности в секторите национална сигурност, отбрана, вътрешен ред, правосъдие – за период от 10 години (до 2030 г.).

  • Въвежда се като институт на неизбираемост в съответните глави на Конституцията.
  • Законова делегация, която да позволи развиване на уредбата в специален закон, който да гарантира възможност за оспорване (вкл. по съдебен ред) на констатациите за съпричастност към репресивните органи на тоталитарния режим.
  • Въпреки установеното лустрационно основание, лицето може да бъде назначено или да продължи да заема длъжността, ако приеме да се извърши цялостна проверка на неговия интегритет, вкл. на лоялност към демократичните ценности и принципи и покрие определените стандарти.   
  • Лустрационни основания: установена принадлежност към комунистическите служби за сигурност (щатни и нещатни сътрудници), други репресивни органи на режима, както и заемане на висши ръководни позиции в комунистическата партия. Конкретните основания за лустрация ще бъдат уредени в специален закон

Мотиви: Представените мерки включват конституционни и законодателни промени, които да направят възможна решителна лустрация, макар и ограничена по време и обхват сред лицата, заемащи висши публични длъжности. Предлага се лустрацията да обхване както проверка за „чисто минало“ (липса на принадлежност към комунистическите служби за сигурност или заемането на висши ръководни позиции в комунистическата партия), така и проверка за интегритета на кандидатите за висши публични длъжности, вкл. на тяхната лоялност към демократичните ценности и принципи. 

Основанията и процедурите са съобразени с препоръките и стандартите на Съвета на Европа (Резолюция № 1096 от 1996 на ПАСЕ; Доклад на Комисията до Европейския парламент и до Съвета – Паметта за престъпленията, извършени от тоталитарните режими в Европа -COM/2010/0783 окончателен; Резолюция на Европейския парламент от 2 април 2009 г. относно „Европейската съвест и тоталитаризма“), както и със съдебната практика на Европейския съд по правата на човека. 

  • Обхват на прилагане: за заемащите висши/ръководни публични длъжности в държавните органи, пряко свързани със сигурността и/или отбраната на страната (МС, МВР, МО, МВнР, службите за сигурност – ДАНС, ДАР, ДАТО, НСО, СВИ, СВП; ДКСИ);
  • в сектор „Правосъдие“ (МП; ВСС; органите на съдебната власт – съдилища, прокуратура и следствие; Инспекторат към ВСС) от окръжно и по-високо ниво (апелативно и върховно); 
  • в Конституционния съд; 
  • в независими контролни и регулаторни органи – Комисия за защита от дискриминация, омбудсман, Комисия за защита на конкуренцията, Комисия за финансов надзор, КЗЛД. 

– Ограничение за лицата, заемащи по-ниски длъжности (експертни и технически) за достъп до класифицирана информация, ако покриват лустрационните основания. 

3. За укрепване на парламентарната демокрация чрез:

3.1. Разширяване на възможностите за участие в политическия и изборния процес чрез създаване на избирателен район “Чужбина” и въвеждане на дистанционно електронно гласуване и гласуване по пощата

  • Да се приемат направените от Демократична България – Обединение законодателни предложения (ЗИД на Изборния кодекс), внесени в Народното събрание на 23 ноември 2018 г. относно въвеждане на дистанционно електронно гласуване и гласуване по пощата.
  • Създаване избирателен район “Чужбина”.

Мотиви: Основната цел на направените предложения е да създадат реална възможност за българските граждани да упражняват своето конституционно право на избор, независимо къде се намират, както и да съдействат за укрепване на политическата принадлежност към българската национална общност. Присъединяването на България към евроатлантическите структури и особено свободата на движение и установяване в рамките на Европейския съюз доведоха до създаване на значителни български общности извън пределите на страната. Един от начините за  поддържането на тяхната връзка с държавата е именно чрез участието в политическия процес. Наред с това, повишената избирателна активност ще доведе до намаляване на относителния дял на контролирания вот, а оттук и до по-висока демократична легитимност на избраните органи. 

Съгласно законопроекта относно дистанционното електронно гласуване е предвидено то да се извършва в период до 7 дни, като ще приключва 3 дни преди изборния ден. По този начин се осигурява необходимото време, както на избирателите да гласуват, така и на комисиите да извършат оперативната работа, най-вече свързана с опцията за прегласуване с хартиена бюлетина. Създава се възможност за промяна на вота, подаден по електронен път като гаранция за защита от гласуване под въздействие на външни фактори (купуване на гласове, корпоративен вот, семеен вот). Промяната на вота се извършва в рамките на периода за дистанционно електронно гласуване, като включително избирателят, гласувал дистанционно, може да прецени да гласува с хартиена бюлетина или машинно, като се зачита последният подаден вот. Преброяването на гласовете, подадени дистанционно, ще се извършва автоматично. Резултатите ще бъдат автоматично разпределяни по райони, прехвърляни по електронен път и обединявани с резултатите от гласуването с хартиена бюлетина или машинно. Въвежда се изискване за отворен изходен код, за да бъде създадено доверие в системата за електронно гласуване, както и гаранция за нейната сигурност. 

В предложения законопроект относно гласуването по пощата е предвидено това да може да става на национални избори (парламентарни и президентски) чрез пощенски оператор или куриер. Основните моменти в законопроекта са свързани с уреждането на сроковете относно заявяването на желание за гласуване по пощата, за окомплектоване и изпращане на бюлетините и съответните пликове до избирателите, за упражняване на самото гласуване по пощата, за получаване и отчитане на резултатите. 

Чрез въвеждане на многомандатен избирателен район “Чужбина” с удобна електронна регистрация ще бъде премахната неравнопоставеността спрямо българските граждани, живеещи в чужбина, които според настоящото изборно законодателство не могат да гласуват с преференция за предпочитани от тях кандидати в партийните листи и за независими кандидати. Българските общности зад граница така ще могат да издигат свои политически представители и да участват активно в политическия живот на България.

3.2. Създаване на възможност за парламентарната опозиция да създава анкетни комисии и да провежда парламентарни разследвания, независимо от волята на мнозинството

Мотиви: Принципната възможност за създаване на парламентарни комисии, които да осъществяват реален парламентарен контрол и разследвания, е уредена на конституционно ниво (чл. 79 и чл. 80 КРБ). В Правилника за организация и дейност на Народното събрание (ПОДНС) тази възможност е поставена в зависимост от волята на парламентарното мнозинство, което, в българския контекст на един неразвит парламентаризъм, системно блокира опитите за осъществяване на ефективен парламентарен контрол и разследвания. С предложението се цели промяна в ПОДНС, така че да се даде възможност на опозицията да осъществява практически контрол върху мнозинството, подкрепящо правителството, както и върху действията на самата изпълнителна власт. За тази цел създаването на анкетни или разследващи комисии е от ключово значение. За да е практически осъществимо, се предлага да се създават подобни комисии по предложение на опозиционна парламентарна група, което не може да бъде отказано от парламентарното мнозинство. В тези комисии представителите на опозицията да имат мнозинство или да са изградени на паритетен принцип. Това предложение може да бъде въведено чрез изменение на чл. 37 ПОДНС.

13 Юли 2020, Понеделник