Закон за изменение и допълнение на Закона за защита на лица, застрашени във връзка с наказателно производство

05 август 2021, четвъртък Facebook Twitter Viber

Поискахме Бюрото за защита на свидетели да се върне към основните си фунции

ПРОЕКТ!

ЗАКОН ЗА ИЗМЕНЕНИЕ И ДОПЪЛНЕНИЕ НА ЗАКОНА ЗА ЗАЩИТА НА ЛИЦА, ЗАСТРАШЕНИ ВЪВ ВРЪЗКА С НАКАЗАТЕЛНО ПРОИЗВОДСТВО

(Обн., ДВ, бр. 103 от 23.11.2004 г., в сила от 24.05.2005 г., изм., бр. 82 от 10.10.2006 г., доп., бр. 33 от 28.03.2008 г., изм. и доп., бр. 66 от 25.07.2008 г., в сила от 26.09.2008 г., изм., бр. 82 от 16.10.2009 г., изм. и доп., бр. 21 от 8.03.2014 г., в сила от 9.04.2014 г., изм., бр. 53 от 27.06.2014 г., изм. и доп., бр. 44 от 29.05.2018 г., изм., бр. 17 от 26.02.2019 г., доп., бр. 11 от 7.02.2020 г., изм., бр. 16 от 23.02.2021 г.)

1. В чл. 5 се правят следните изменения:

В ал. 2 думите “акт на главния прокурор” се заменят с “акт на ръководителя на Бюрото по защита”.
Алинея 8 се отменя.

2. В чл. 6, ал. 7 думите “главният прокурор” се заменят с “ръководителя на Бюрото по защита”.

3. В чл. 13 се правят следните изменения:

1.В ал. 1 думите “главния прокурор” се заменят с „ръководителя на Бюрото по защита“.

В ал. 2 думите “главния прокурор” се заменят с „министъра на правосъдието“:
В ал. 4 думите “съдебната власт” се заменят с “Министерство на правосъдието”.

5.В ал. 5 думите “съдебната власт” се заменят с “Министерство на правосъдието”.

4. В чл. 13а, ал. 2, т. 1 думите думите “главния прокурор” се заменят с „ръководителя на Бюрото по защита“.

5. Член 14 се изменя така:

“Чл. 14. (1) Бюрото по защита е специализиран отдел в Главна дирекция “Охрана” към Министерството на правосъдието. Ръководител на Бюрото по защита е Главният директор на Главна дирекция “Охрана”.

(2) В изпълнение на решението на Съвета по защита за включване в Програмата за защита Бюрото по защита:

информира застрашеното лице за възможностите на Програмата за защита;
сключва споразумение със застрашеното лице за включване в Програмата за защита, за което уведомява прокурора или съдията-докладчик, направил предложението за защита;
определя служител за връзка със защитеното лице;
осъществява чрез охраняващ екип, специално сформиран за случая, конкретните мерки от Програмата за защита въз основа на сключеното споразумение.

(3) Бюрото по защита изгражда, поддържа и съхранява база данни за лицата, включени в Програмата за защита, в съответствие със Закона за защита на личните данни.

(4) Бюрото по защита не може да разгласява информацията, която му е известна във връзка с изпълнението на Програмата за защита.

(5) При изпълнение на Програмата за защита Бюрото по защита може да иска съдействие от всички компетентни държавни органи, което не може да бъде отказано.

(6) Бюрото по защита се отчита периодично пред председателя на Съвета по защита за изразходваните средства по приложение на Програмата за защита – общо и за всеки конкретен случай.

(7) При прилагането на Програмата за защита служителите на Бюрото по защита имат правомощията по чл. 393, ал. 1 от Закона за съдебната власт.

(8) Министърът на правосъдието издава вътрешни правила за условията и реда за назначаване на служителите в Бюрото по защита.

6. В чл. 14б, ал. 2 думата „директора“ се заменя с „ръководителя“.

7. Член 14в се отменя.

8. Член 14д се отменя.

9. Член 15 се изменя така:

“Чл. 15. (1) Включване в Програмата за защита се извършва по предложение на окръжния прокурор, а в съдебното производство – на съдията-докладчик, до Съвета по защита.

(2) Предложението за предоставяне на защита се прави служебно или по искане на:

застрашеното лице;
разследващия орган;
наблюдаващия прокурор;
началника на мястото за лишаване от свобода – за осъдени лица.

(3) В случаите по ал. 2, т. 2, 3 и 4 е необходимо и изричното писмено съгласие на застрашеното лице.

(4) Окръжния прокурор или съдията-докладчик разглежда искането в тридневен срок от получаването му и внася в Съвета по защита обосновано предложение за включване в Програмата за защита или отказва да внесе предложение.

(5) Отказът на прокурора или съдията-докладчик по ал. 4 не подлежи на обжалване.”

10. В чл. 16, ал. 3 се отменя.

11. Членове 16а и 16б се отменят.

12. Член 17 се изменя така:

“Чл. 17. (1) Съветът по защита разглежда предложението на окръжния прокурор или на съдията-докладчик, като преценява от съществено значение ли са показанията, обясненията или информацията на застрашеното лице за наказателното производство, както и обективността и степента на заплахата, и:

ако са налице условията, предвидени в този закон, взема решение за предоставяне на защита, което изпраща незабавно на Бюрото по защита;
ако не са налице условията, предвидени в този закон, взема решение, с което не допуска предоставяне на защита.

(2) Решенията на Съвета по защита не подлежат на обжалване.”

13. В чл. 17б се правят следните изменения:

В ал. 2 думите “главния прокурор” се заменят с “органа, направил предложението”.
В ал. 3 думите “в становището до главния прокурор предлага” се заменя с “взема решение за”.

14. В чл. 18 ал. 1 се изменя така:

“Чл.18 (1) В тридневен срок от датата на решението на Съвета по защита за включване в Програмата за защита, Бюрото по защита сключва писмено споразумение за защита лично със застрашеното лице или с настойника или попечителя му, ако то е недееспособно.”

15. В чл. 19, ал. 1, т. 1 се изменя така:

“1. номера на решението на Съвета по защита за включване в Програмата за защита;”

16. В чл. 20, в началото изразът “разпореждане на главния прокурор” се заменя с “решение на Съвета по защита”.

17. Членове 21-23 се изменят така:

“Чл. 21. В случаите по чл. 20 Съветът по защита се произнася по предложение на Бюрото по защита, окръжния прокурор или съдията-докладчик.

Чл. 22. Действието на Програмата за защита може да бъде прекратено и по искане на защитеното лице, отправено до Съвета по защита чрез служителя за връзка.

Чл. 23. Съветът по защита разглежда предложението на Бюрото по защита, окръжния прокурор или съдията-докладчик или искането на защитеното лице за прекратяване действието на Програмата за защита и взема решение за прекратяване, което е окончателно.”

18. В чл. 27, ал. 2 се изменя така:

“(2) За взетите мерки по ал. 1 ръководителят на Бюрото по защита в тридневен срок уведомява председателя на Съвета по защита, който свиква незабавно заседание на съвета за разглеждане на случая.”

19. В §1 от Допълнителните разпоредби изразът “при главния прокурор дейности” се заличава.

ПРЕХОДНИ И ЗАКЛЮЧИТЕЛНИ РАЗПОРЕДБИ

20. (1) Трудовите правоотношения на служителите от Бюрото защита преминават към Главна дирекция “Охрана” към Министерството на правосъдието съгласно чл. 123 от Кодекса на труда.

(2) Лицата, които са изпълнявали длъжност, определена за заемане от държавен служител, се назначават на длъжността, ако отговарят на изискванията по чл. 7 и в едномесечен срок от определянето на длъжността за заемане от държавен служител подадат заявление по чл. 8 от Закона за държавния служител. С акта за назначаване им се присъжда определеният в Единния класификатор на длъжностите в администрацията ранг за заемането на длъжността.

21. В двумесечен срок от влизането в сила на този закон Министерският съвет привежда в съответствие с него правилника за прилагане на закона.

22. В Закона за съдебната власт (обн., ДВ, бр. 64 от 2007 г.; изм., бр. 69 и 109 от 2008 г., бр. 25, 33, 42, 102 и 103 от 2009 г., бр. 59 от 2010 г., бр. 1, 23, 32, 45, 81 и 82 от 2011 г.; Решение № 10 на Конституционния съд от 2011 г. – бр. 93 от 2011 г.; изм., бр. 20, 50 и 81 от 2012 г., бр. 15, 17, 30, 52, 66, 70 и 71 от 2013 г., бр. 19, 21, 53, 98 и 107 от 2014 г., бр. 14 от 2015 г., бр. 28, 39, 50, 62 и 76 от 2016 г., бр. 13 от 2017 г.; Решение № 1 на Конституционния съд от 2017 г. – бр. 14 от 2017 г.; изм., бр. 63, 65, 85, 90 и 103 от 2017 г., бр. 7, 15, 49 и 77 от 2018 г., бр. 17 от 2019 г.; Решение № 2 на Конституционния съд от 2019 г. – бр. 19 от 2019 г.; изм. бр. 29 от 2019 г. и бр. 11, 86, 103, 109 и 110 от 2020 г.; изм. и доп., бр. 16 от 2021 г.) се правят следните изменения:

Чл. 138, т. 5 се отменя.
В чл. 391 се правят следните изменения:

а) алинея 3, т. 3 се изменя така:

„3. организира и осъществява охраната на съдии, на прокурори и следователи – при условия и по ред, определени с инструкция на министъра на правосъдието, съгласувана с пленума на Висшия съдебен съвет;“

б) алинея 4 се изменя така:

“(4) При извършване на дейностите по ал. 3, т. 1 – 7 Главна дирекция “Охрана” осъществява необходимото взаимодействие с административните ръководители на органите на съдебната власт и с пленума на Висшия съдебен съвет.”

МОТИВИ КЪМ ЗАКОНА ЗА ИЗМЕНЕНИЕ И ДОПЪЛНЕНИЕ НА ЗАКОНА ЗА ЗАЩИТА НА ЛИЦА, ЗАСТРАШЕНИ ВЪВ ВРЪЗКА С НАКАЗАТЕЛНО ПРОИЗВОДСТВО

Оценка на състоянието на законодателната и институционалната рамка

В Закона за защита на лица, застрашени във връзка с наказателно производство (ЗЗЛЗВНП) през последните години бяха направени поредица от законодателни промени, които от една страна съществено промениха основната му същност – създаване на механизъм за защита на застрашени свидетели и други участници в наказателното производство, а от друга страна – създават предпоставки за злоупотреба с власт от страна на главния прокурор и нарушават принципа за разделение на властите.

През 2014 г. със Закон за изменение и допълнение на ЗЗЛЗВНП (обн., ДВ. бр. 21 от 8 март 2014 г.) Бюрото по защита на застрашени лица към Министерството на правосъдието бе трансформирано в Бюро по защита, което в институционален и функционален план се обвързва с главния прокурор. Функциите на Бюрото бяха разширени, като бе предвидено, че по разпореждане на главния прокурор Бюрото може „да охранява и обезпечава провеждането на действия по разследването“, а служителите на Бюрото могат да довеждат принудително лица до органи на съдебната власт.

През 2018 г. със Закон за изменение и допълнение на ЗЗЛЗВНП (обн. ДВ, бр. 44 от 29 май 2018 г.) контролът върху дейността на Бюрото по защита премина върху главния прокурор като за Съвета по защита остана само контролът върху една от функциите на Бюрото, а именно – изпълнението на специалната защита.

През 2020 г. на Бюрото по защита бе вменена още една допълнителна функция – да организира и осъществява охраната на прокурори и следователи при условия и по ред, определени със съвместна инструкция на министъра на правосъдието и главния прокурор, съгласувана с пленума на Висшия съдебен съвет (ВСС). Тази поредица от последователни стъпки овласти главния прокурор с функции по ръководство и контрол над дейността на Бюрото по защита, с което засили концентрацията на властта и единоначалието в прокуратурата като в същото време ограничава правото на защита на лица, пострадали от действията на Бюрото при проведени акции.

Според Доклада за прилагането на закона и за дейността на прокуратурата и разследващите органи за 2020 г. се наблюдават следните тенденции: „През 2020 г. при осъществяване на Програмата за защита Бюрото по защита при главния прокурор (БЗ) е обезпечило сигурността на 20 (27 – през 2019 г.; 27 – 2018 г.) лица по 10 (14 – 2019 г.; 13 – 2018 г.) дела. Защитените през периода лица по посочените дела са съответно 12 (17; 18) в страната и 8 (10; 9) – в чужбина. Към 31.12.2020 г. Бюрото по защита обезпечава сигурността на 16 (20 – 2019 г.; 21 – 2018 г.) лица по 9 дела за защита, от които на територията на чужди държави пребивават 8 защитени лица по 4 дела за защита. Към края на отчетния период от Бюрото по защита се изпълняват решения на Съвета за охрана спрямо трима магистрати. През 2020 г. са проведени процедури по назначаване на 58 служители в Бюрото по защита.“ (с. 135-137). Основният извод, който може да се направи въз основа на представените данни, е за намаляване на интензитета на осъществяваните дейности като в същото време са предприети организационни мерки за съществено увеличаване на щатното разписание на служителите, като са проведени процедури за назначаване на нови десетки служители на Бюрото.

По същество, функциите на Бюрото по защита са в сферата на компетентност на изпълнителната, а не на съдебната власт. Конституционният законодател е предвидил функцията по охрана на обществения ред, включително защитата на гражданите, на техните права и интереси от противоправно засягане, както и гарантиране на сигурността на всички правни субекти на територията на страната да се осъществява от Министерския съвет (чл. 105, ап. 1 и 2 от Конституцията). Тази функция е свързана с осъществяването и на принудителни действия, които следва да са поставени под парламентарен и граждански контрол, какъвто е случаят със специализираните органи с полицейски функции в структурата на Министерството на вътрешните работи и на Министерството на правосъдието. Законовата уредба, която създава такъв орган като Бюрото по защита към главния прокурор, не отговаря на конституционно определената структура на прокуратурата с присъщите й характеристики (чл. 126, ал. 1), не е съобразена с конституционните функции на главния прокурор (чл. 126, ал. 2) и не служи за реализиране на основната функция на прокуратурата по чл. 127 от Конституцията.

Пред Конституционния съд е образувано и конституционно дело № 5/ 2021 г. по искане за обявяване разпоредбите на чл. 138, т. 5 от Закона за съдебната власт, на чл. 13, ал. 2 и на чл. 14, ал. 1, 2, 3, т. 2 и 3 (в частта, „когато това е разпоредено от главния прокурор) и т. 4 от Закона за защита на лица, застрашени във връзка с наказателно производство, както и на свързаните с тях разпоредби от същия закон – чл. 13, ал. 1 (в частта „при главния прокурор“) и ал. 4, чл. 14в и чл. 14д, ал. 3 за противоконституционни поради противоречие с чл. 4, ал. 1, чл. 8, чл. 117, ал. 2 и 3, чл. 126, ал. 2 и чл. 127 от Конституцията, направено от президента на Република България.

Основните аргументи за противоконституционност на уредбата са свързани с нарушаването на принципите на правовата държава, разделението на властите и независимостта на съдебната власт. Упражняването на принуда от името на държавата, като се използва сила, оръжие и помощни средства, ограничаване на човешки права, включително при които може да се стигне до отнемане на човешки живот, които се включват в дейностите по охрана, предотвратяване и пресичане на престъпления, са харакертни за органите на изпълнителната власт. В демократичните общества тези дейности са под демократичен контрол, както институционален, така и граждански.

Конституцията е възложила на главния прокурор да упражнява функции по надзор за законност и методическо ръководство над дейността на прокурорите. Същевременно, съгласно действащите разпоредби ЗЗЛЗВНП възлага едновременно нормативни, ръководни, контролни и оперативни правомощия на главния прокурор по отношение на служителите на Бюрото за защита. Това съсредоточаване на правомощия в едноличен орган на власт без осигуряване на ефективни средства на контрол (парламентарен, съдебен, граждански) при тяхното упражняване, съставляват нарушения на принципите за разделение на властите и правовата държава.

Изминалите години дават възможност да бъде извършена оценка на извършените промени и доколко целите на извършеното изменение са били постигнати. Така поставените въпроси могат да получат категоричен отрицателен отговор, доколкото в публичното пространство са известни случаи на превишаване на правомощията на Бюрото по защита по разпореждане на главния прокурор, за което не се носи институционална отговорност.

В действащия досега Закон наред с функциите по защита на застрашени лица Бюрото е натоварено с несвойствени за него правомощия като принудително довеждане на лица (наред с ГД “Охрана” към Министерството на правосъдието), обезпечаване на действия по разследването (наред с МВР) и охрана на прокурори и следователи (наред с ГД “Охрана” по отношение на съдиите). По този начин се дублират дейности, осъществявани и от ГД “Охрана”, което е предпоставка за нецелесъобразно използване на публичния ресурс и неравнопоставеност между съдиите, прокурорите и следователите, на които трябва да се осигури охрана във връзка с осъществяваните функции.

Ето защо настоящият законопроект има за цел да създаде условия за организационно подобряване на дейностите, които са пряко свързани с гарантиране на сигурността на участниците в наказателни производства. Това са дейностите по изпълнението на Програмата за защита на застрашени лица, изпълнението на временните мерки за защита на застрашени свидетели и лица, техни низходящи, възходящи, братя, сестри, съпруг и лица, с които те са в особено близки отношения по НПК, осъществявани чрез лична охрана.

Предложения за промени в законопроекта

Предложените промени са насочени към повишаване на капацитета и ефективността на Бюрото чрез фокусиране върху основните му функции за защита на лица, застрашени във връзка с наказателното производство, премахване на дублиращи функции по отношение на ГД „Охрана“, ограничаване на възможността за злоупотреба с правомощия, повишаване на публичната отчетност и контрол чрез организационно прехвърляне на Бюрото към ГД „Охрана“ на Министерство на правосъдието.

С §3 на законопроекта се предвижда контролът на Бюрото да бъде осъществяван от министъра на правосъдието като по този начин се гарантира и адекватна публична отчетност. По този начин самото Бюро ще може да се фокусира единствено върху функциите, за които е създадено, а не да извършва несвойствени дейности като обезпечаване на разследвания и доказателства и принудително довеждане, които му бяха възложени със законодателни изменения през последните години. Чрез този подход би се запазила и организационната оперативност и взаимодействие в рамките на Министерството на правосъдието, която е условие за пълноценно осъществяване на функциите.

Предлага се с § 5 от законопроекта нова структура на правомощията, която е свързана единствено с функциите на Бюрото по защита – да информира застрашеното лице за възможностите на Програмата за защита; да сключва споразумение със застрашеното лице за включване в Програмата за защита, за което уведомява прокурора или съдията докладчик, направил предложението за защита; да определя служител за връзка със защитеното лице; да осъществява чрез охраняващ екип, специално сформиран за случая, конкретните мерки от Програмата за защита въз основа на сключеното споразумение. Тази система от правомощия същевременно ще подобри информираността на свидетелите, както и изпълнението на мерките за защита, без капацитета на този орган да бъде използван, дублирайки правомощията на други органи и институции.

В Преходните и заключителни разпоредби се предвижда уреждане на статута на служителите на Бюрото, така че да се осигури логистично безпрепятственото и непрекъснато изпълнение на функциите. В организационен план Бюрото не се нуждае от допълнително обезпечаване с кадри и структури, тъй като се предвижда служителите му да запазят трудовите си правоотношения, като са съобразени изискванията на Кодекса на труда и Закона за държавния служител.

Предложени са изменения в Закона за съдебната власт по отношение на функциите на ГД “Охрана” към Министерството на правосъдието непосредствено свързани с и произтичащи от предложения законопроект.

ВНОСИТЕЛИ:

Накратко:

Предложените промени са насочени към повишаване на капацитета и ефективността на Бюрото за защита на свидетели чрез фокусиране върху основните му функции за защита на лица, застрашени във връзка с наказателното производство, премахване на дублиращи функции по отношение на ГД „Охрана“, ограничаване на възможността за злоупотреба с правомощия, повишаване на публичната отчетност и контрол чрез организационно прехвърляне на Бюрото към ГД „Охрана“ на Министерство на правосъдието.

Защо е важно:

През последните години в закона бяха направени поредица от промени. От една страна те съществено промениха основната му същност - създаване на механизъм за защита на застрашени свидетели и други участници в наказателното производство. А от друга - създадоха се предпоставки за злоупотреба с власт от главния прокурор и се наруши принципът за разделение на властите. През 2018 г. функциите на бюрото бяха разширени и по разпореждане на главния прокурор то може „да охранява и обезпечава провеждането на действия по разследването“, а служителите му могат да довеждат принудително лица до органи на съдебната власт. А през 2020 г. на бюрото по защита бе вменена още една допълнителна функция – да организира и осъществява охраната на прокурори и следователи. Така то се превърна в паралелно НСО на подчинение на главния прокурор и загуби своята същност.