Укрепване на правовата държава чрез независим съд, отчетна и отговорна прокуратура и защита правата на гражданите
Радикална съдебна реформа, гарантираща независимо и справедливо правосъдие, като се реформира Висшият съдебен съвет (ВСС), който да остане административен и кадрови орган само за съдиите.
Контекст и анализ
Съдебната власт е основен елемент на правовата държава, гарантираща върховенството на правото, обуздаването на произвола на властта, налагането на правилата и справедливостта в обществото, защитата на правата и свободите на гражданите, създаването на предвидими условия за правене на бизнес.
С предлаганите промени в сферата на администрирането на съдебната власт (в чл. 129, чл. 130 и чл. 130а от Конституцията) се укрепва независимостта на съдиите, които получават възможност за реално самоуправление в един реконструиран Висш съдебен съвет при зачитане на публичния интерес. По този начин се изпълняват стандарти за независимо администриране на съдебната власт, установени от Венецианската комисия на Съвета на Европа (Становище No 855/2016; Становище No 816/2015; Изследване No. 403/2006) и в съдебното право на Съда на ЕС (Commission v. Poland). За да се ограничи директното политическо влияние, членовете на ВСС, избрани от парламентарната квота, не трябва да са действащи политици (народни представители), а да са по същество гражданска/ обществена квота (представители на академичните среди, изтъкнати юристи от практиката, представители на професионални юридически организации).
Чрез включването на Конституционния съд като решаващ орган в процедурата по освобождаване на председателите на ВКС и ВАС се създават гаранции за справедлив съдебен процес като превенция срещу политически мотивирани инициативи за освобождаване.
Краткосрочни мерки (до приемането на конституционни промени):
- В действащия модел на ВСС: въвеждане на двойното мнозинство (от всички членове и от съдиите, избрани пряко от съдии) при вземане на решения, засягащи статута и функционирането на съдилищата и кариерното развитие на съдиите;
- Разширяване на функциите на общите събрания на съдилищта.
Средносрочни мерки:
- Нов модел на ВСС, изискващ конституционни промени:
- Редуциране на парламентарната квота във ВСС до една трета от състава (5 членове) от 15-членен орган. Осем членове следва да се избират пряко от съдиите, като представляват различните нива на съдебната система (районно, окръжно, апелативно, върховно), а председателите на Върховния касационен съд (ВКС) и Върховния административен съд (ВАС) са членове по право. ВСС се председателства от председателя на ВКС, а в негово отсъствие – от председателя на ВАС.
- Председателите на ВКС и ВАС да се предлагат от общите събрания на съдиите на двете съдилища и да са действащи съдии в съответния съд към момента на избора.
- Окончателното решение за освобождаване от длъжност на председателите на ВКС и ВАС се взема от Конституционния съд, а предложението трябва да се подкрепи от две трети от състава на ВСС, вкл. мнозинство от членовете, пряко избрани от съдии.
- Закриване на специализирания наказателен съд и специализираната прокуратура, тъй като няма достатъчно гаранции за тяхната независимост и интегритет, използват се за политически поръчки.
Реформа на прокуратурата, гарантираща нейната отчетност пред обществото и ефективност в борбата с корупцията и престъпността.
Контекст и анализ
Статуквото в системата на прокуратурата и безконтролността на главния прокурор, превръща институцията в репресивен инструмент срещу бизнес и политически опоненти, както и в удобен инструмент за даване на индулгенции на приближени лица и групировки. Реформата цели създаването на гаранции, че прокуратурата ще бъде институция, защитаваща обществения интерес, публично отчетна и отговорна. Създаването на самостоятелен Прокурорски съвет, доминиран от представителите на парламентарната (обществената) квота, е гаранция срещу концентрацията на власт в институцията на главния прокурор, включително и по отношение на кариерните и дисциплинарните правомощия спрямо прокурорите.
Въвеждат се реални механизми за търсене на отговорност и отчетност по отношение на главния прокурор – чрез намаляване на мандата на 5 години, чрез процедурата за избор от парламента с мнозинство три пети от народните представители, както и освобождаване от длъжност за извършени тежки/системни нарушения (вкл. престъпления) и/или увреждане на престижа на съдебната власт. Изборът и отчитането пред парламента гарантират по-висока степен на легитимност на упражняваната от главния прокурор репресивна власт, както и споделяне на отговорността с представителите на изпълнителната власт по отношение формирането на наказателната политика на държавата.
Предложената процедура за освобождаване от длъжност в максимална степен гарантира легитимен формат на публична отчетност при извършени тежки нарушения, като в същото време създава предпоставки за справедлив и независим съдебен процес. Чрез включването на Конституционния съд като решаващ орган в тази процедура се ограничават изцяло политически мотивираните инициативи за освобождаване.
Фокусирането само върху функциите в наказателния процес следва да ограничи възможностите за произволно упражняване на властта и да повиши ефективността на държавното обвинение.
Предложените промени съответстват на стандарти и препоръки на Венецианската комисия (Изследване N° 494 / 2008; Становище No 855/2016; Становище No 968/2019), както и на юриспруденцията на Европейския съд по правата на човека (дело Колеви с/у България).
Краткосрочни мерки
- Въвеждане на задължителна 3-месечна отчетност на главния прокурор пред парламента – публични изслушвания пред ресорна комисия и в пленарна зала, вкл. възможност за представители на граждански и професионални организации да поставят върпоси и да изказват становища (промени в ЗСВ и ПОДНС);
- Ограничаване на функциите на прокуратурата само до функции в рамките на наказателния процес – отпадане на общия надзор за законност по отношение актове и действия на държавните органи (промени в ЗСВ и АПК).
- Последователно въвеждане на съдебен контрол върху актовете на прокурора, отнасящи се до съществените етапи от движението на наказателното производство.
Средносрочни мерки
- Главният прокурор да се избира от парламента с мнозинство три пети (144 от народните представители) по предложение на министъра на правосъдието.
- Намаляване мандата на главния прокурор на 5 години.
- Изграждане на прокуратурата като самостоятелна независима институция, като кариерните и дисциплинарните правомощия по отношение на прокурорите се осъществяват от Прокурорски съвет в състав 11 членове – 4 от тях, избирани от прокурорите; 5 избрани от парламента (представители на различни юридически професии и организации), главният прокурор (по право), министърът на правосъдието (по право).
- Освобождаване (импийчмънт) на главния прокурор – по инициатива на министъра на правосъдието или една пета от народните представители, като се поддържа от парламента с мнозинство от 140 народни представители. Окончателното решение се взема от Конституционния съд или президента.
Гаранции за правата на гражданите и достъпа до правосъдие
Контекст и анализ
Българският конституционен модел следва да предвиди възможност за адекватна защита на конституционните права и свободи на гражданите от противоконституционните актове на Народното събрание. В Конституцията не е уредена възможност гражданите пряко да сезират Конституционния съд (КС), което е изключение от общата европейска тенденция на конституционно правосъдие. Не е предвидена и възможност долуинстанционните съдилища да сезират пряко КС във връзка с висящи пред тях конкретни съдебни спорове. В този случай, ситуацията е парадоксална, защото всеки съд (съдия) по конкретно дело може да се обърне към Съда на ЕС с искане за произнасяне с преюдициално заключение във връзка с тълкуването и прилагането на европейското право, а не може пряко да се обърне към националната конституционна юрисдикция.
За да се гарантира пълноценна защита на правата и свободите на гражданите, следва да се уреди както индивидуалната конституционна жалба, така и възможността долуинстанционните съдилища да сезират пряко КС (изменение в чл. 150 от Конституцията).
По отношение на индивидуалната конституционна жалба следва да се предвидят адекватни филтри, които да гарантират, че КС ще разглежда наистина значими въпроси и няма да се допусне необосновано забавяне поради претоварване на съда. Тази реформа следва да е съпътствана с организационно, кадрово и ресурсно подсилване на КС като администрация.
Филтрите могат да бъдат: – предмет – жалбите се допускат, когато със закон се нарушaват конституционните права и свободи на гражданите; – липса на установена съдебна практика – КС не се е произнасял с решение по съответните разпоредби от закона по инициатива на други субекти.
Защитата на правата на гражданите трябва да бъде подобрена като се ограничат до минимум изключенията от възможността за съдебно обжалване на административни актове като се предвидят на конституционно ниво съответните критерии (в момента са развити в решения на КС). Трябва да се възприеме принципа, че във всички случаи, когато се засягат основни права и свободи трябва да има гаранции за съдебен контрол върху актовете и действията на административните органи.
За по-добрата защита на правата е необходимо да се подобри и достъпа до правосъдие чрез намаляване на съдебните такси и адекватен достъп до правна помощ.
Средносрочни мерки
- Въвеждане на пряка индивидуална конституционна жалба, осигуряваща граждански контрол върху дейността на парламента, така че приеманите закони да не нарушават конституционните права на гражданите (изменение в чл. 150 КРБ). Конкретните основания за допустимост ще бъдат уредени в специален закон.
- Създаване на възможност долуинстанционните съдилища да сезират пряко КС относно конституционността на закон, приложим по конкретно дело – форма на конкретен конституционен контрол, който допълва възможността за индивидуална конституционна жалба, както и укрепва независимостта на всеки съд.
- Гаранции за пълноценен съдебен контрол върху актовете и действията на административните органи като изключенията се предвидят на конституционно ниво. Последователно да се възприеме принципа, че във всички случаи, когато се засягат основни права и свободи, трябва да има гаранции за съдебен контрол върху актовете и действията на административните органи.
- Гарантиран достъп до правосъдие чрез намаляване на съдебните такси и адекватен достъп до правна помощ.
- Ефективно въвеждане на електронното правосъдие
Независими, прозрачни и отчетни регулаторни и контролни органи
Контекст и анализ
Съществуващите регулаторни и контролни органи често са неефективни и подчинени на непублични и олигархични интереси. Често тези органи се използват за притискане и отстраняване на политически и бизнес конкуренти. Като цяло те имат нисък публичен авторитет и доверие, оплетени са в зависимости и конфликти на интереси. Необходима е цялостна реформа в процедурите за избори отчетност на органите, както гаранции за интегритет и независимост на техните членове и кандидатите за заемане на длъжност. Рамковите изисквания, гарантиращи принципите на прозрачност, отчетност, независимост, професионализъм могат да бъдат предвидени на конституционно ниво.
Краткосрочни мерки:
- Задълбочена проверка за интегритет и зависимости на членовете на тези органи, както и на ключови ръководни позиции в администрацията.
- Освобождаване на служителите, които не покриват изискванията.
Средносрочни мерки
- Освобождаване на регулаторните органи от опеката на политическите сили и изпълнителната власт.
- Въвеждане на правила за избор и назначаване на техните членове, които включват механизъм за публично номиниране и изслушване на кандидатите, определяне на ясни критерии за кандидатите, възможност на НПО да дават становища и да наблюдават процеса, периодична отчетност на тяхната дейност пред ресорна комисия в парламента с участие на представители на гражданското общество.
- За всички изборни регулаторни и контролни органи да има ограничения в броя на мандатите, за които могат да се избират техните членове;
- Въвеждане на случайно разпределение на всички проверки с цел избягване на целенасочен институционален натиск върху бизнеса и гражданите;
- Периодични проверки за интегритет и зависимости както на ръководството, така и на ключови служители от администрацията;
- Обществено участие в дейността на регулаторните и контролни органи чрез обществени/граждански съвети, формирани чрез прозрачна и състезателна процедура;
- Въвеждане на механизъм за търсене на отговорност от колективни регулаторни и контролни органи;
- Създаване на специален гаранционен фонд за обезщетяване на вредите, причинени на гражданите и техните организации пряко или косвено от действията/бездействията на регулаторен/ контролен орган.
Ефективна и ефикасна система за разкриване и наказателно преследване на корупция и злоупотреби с власт и публични средства
Състояние на проблема
Корупционните скандали като този с имотите на висшия ешелон на властта и техните потенциални конфликти на интереси (“Апартаментгейт” от 2019 година) осветиха една цяла неработеща система за разкриване и преследване на крупционните практики – от задължените лица по Закона за мерките срещу изпирането на пари (банки, нотариуси, агенции за недвижими имоти и др.) през (не)осъществяваният контрол от дирекция “Финансово разузнаване към ДАНС” до основните атикорупционните органи – прокуратурата и антикорупционната комисия.
Изводите от това са най-малко два – има необходимост от ревизия на начина, по който работят тези институции и ликвидиране на политическите зависимости при избора на тяхното ръководство. ДАНС и антикорупционната комисия, като институции, чиито шефове се избират директно от парламента, имат нужда от ново ръководство, което не е политически зависимо и има гаранции за независима и професионална дейност.
По отношение на обществените поръчки и цялостното изразходване на публични средства има видима тенденция към избягване на Закона за обществените поръчки чрез директно възлагане. Има нужда и от допълнителна защита на сигналоподателите, разкриващи корупция. В този смисъл най-успешен се оказва британския и американски антикорупционен модел, при който се преследват корупциони практики на български физически и юридически лица по цял свят, а сигналоподателите (whistleblowers) получават процент от наложените глоби. Специално внимание изисква единствената банка в публичен ресурс – Българската банка за развитие – дейността на която предизвиква сериозни съмнения в политическа намеса, видна от списъка с най-големи кредитополучатели.
Визия
- Независими и компетентни антикорупционни, регулаторни и одитни институции, свободни от политическа намеса.
- Работещи вътрешни инспекторати на всички нива.
- Законова среда, в която сигналоподателите за корупциионни и други нарушение се чувстват защитени.
- Отворени и прозрачни регистри, редовно и удобно предоставяне на информация за изразходването на публичните ресурси към медиите и гражданското общество.
Мерки
- С влизането в парламента (краткосрочно) – предложение за смяна на председателите на ДАНС, и на КПКОНПИ, а в средносрочна перспектива – закриване на КПКОНПИ в сегашния ѝ вид.
- Изслушване на управителя и подуправител на БНБ по темата с кредитополучателите на ББР и скандалите по ЗМИП през последните 5 години. Създаване на ад хок разследваща комисия, при нужда.
- Увеличаване на броя на публичните регистри свързани с публичните ресурси и предоставяната от тях форматирана информация с цел улесняване на публичния контрол;
- Рязко засилване на прозрачността при изразходването на публични средства и минимизиране на директното възлагане;
- Незабавна ревизия на най-големите поръчки с директно възлагане, акцент върху пътното строителство.
- Законови поправки в ЗОП, насочени към :
- предаване на живо в сайтовете на институциите на работата на комисиите по всяка ОП над определена сума.
- деархивиране на документацията по всяка ОП след пет/седем години.
- разширяване на секциите “Профил на купувача” в “Публични разходи” с много повече задължителна информация (представяне на участващите длъжностни лица, техният опит и експертиза, опция за подаване на сигнали, видеоархив от работата на комисията и т.н.)
- Създаване на аналитичен център към МС, който да следи отворените източници относно корупционните рискове – медийни публикации и публични регистри, в България и чужбина, и да прави мониторинг на работата на българските институции по тях.
- Промени в Закона за държавния служител – кариерното развитие на административните ръководители да бъде обвързано с интегритета и ефективността на подчинените администрации – стимули при справяне с корупционен натиск и конфликт на интереси, санкции – при при допускане или толериране на корупционна среда. Корупцията да стане икономически и бюджетно неизгодна – важно послание към административните ръководители да не толерират подобни практики.
- Промени в ДАНС – увеличаване на сътрудничеството с партньорски служби в чужбина за финансово разузнаване, реално идентифициране на рискови лица и операции, засилване на мерките за контрол по ЗМИП.
- Мерки за ефективна защита на сигналоподателите, вкл. разглеждане на анонимни сигнали съдържащи достатъчно конкретни и проверими данни за извършено корупционно престъпление или конфликт на интереси.